Az Alaptörvény legitimációs alapjainak vizsgálata az 1989. évi Alkotmány tükrében

I. Bevezetés – a vizsgálat tárgya és célja

Az alkotmány az állam jogrendszerének csúcsán álló norma, amely nem csupán jogi, hanem politikai és erkölcsi értelemben is a közösségi együttélés alapdokumentuma. Az állam legitim működésének feltétele, hogy legfőbb jogforrása — az alkotmány — érvényes felhatalmazásból szülessen meg. Ennek hiányában a létrejövő jogrend formailag működhet, de jogelméleti és közjogi értelemben érvényességi deficittel bír.

A jelen tanulmány célja az, hogy jogdogmatikai és alkotmányelméleti szempontból elemezze a 2011-ben elfogadott Alaptörvény jogi érvényességét, különös tekintettel arra, hogy annak megalkotása megfelelt-e az 1989. évi Alkotmány (1949. évi XX. törvény módosított szövege) rendelkezéseinek, illetve a népfelség elvének. A vizsgálat középpontjában az a kérdés áll: rendelkezett-e az Országgyűlés 2011-ben alkotmányozó hatalommal, vagy csupán származtatott, módosító hatáskörrel?

II. Az alkotmányozás jogelméleti alapjai

Az alkotmányozó hatalom fogalmát a jogtudomány két szinten különíti el: az eredeti (constituant) és a származtatott (constitué) hatalom között. Az előbbi a néptől származik, mint az állami szuverenitás forrásától; az utóbbi pedig csak az előbbi által meghatározott keretek között működik.

A magyar alkotmányjogi hagyomány szerint az Országgyűlés nem rendelkezik eredeti alkotmányozó hatalommal, hanem azt a nép képviseletében gyakorolja. Ezt rögzítette az 1989. évi XXXI. törvény, amely az 1949. évi XX. törvényt demokratikus jogállami alapokra helyezte, és kimondta:

„2. § (1) A Magyar Köztársaság független, demokratikus jogállam.” „(2) A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé, amely a népszuverenitást választott képviselői útján, valamint közvetlenül gyakorolja.”

E rendelkezések értelmében az Országgyűlés hatalma a néptől származik, de csak az Alkotmány keretei között gyakorolható. Az Alkotmány nem adott felhatalmazást új alkotmány létrehozására, csupán annak módosítására.

III. Az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom elhatárolása

Az Alkotmány 19. § (3) bekezdése meghatározta az Országgyűlés feladatait. Eszerint:

„Az Országgyűlés feladatai különösen: (…) i) az Alkotmány módosítása.”

Ez világos határvonalat húz az alkotmány módosítása és az új alkotmány megalkotása között. A magyar jogrendszerben 1989 és 2011 között nem létezett olyan jogszabály, amely az Országgyűlést felhatalmazta volna teljes új alkotmány létrehozására. Ebből következően az Országgyűlés 2011-ben származtatott hatalomként járt el, amely jogkörében nem alkothatott új alkotmányt, hanem csak a meglévőt módosíthatta volna.

Ezt a helyzetet az Igazságügyi Minisztérium 1995-ben készült munkafüzete is alátámasztotta, amely így fogalmazott:

„Az új alkotmány elfogadásához (…) elengedhetetlen a társadalmi, a szakmai és a tágabb értelemben vett politikai feltételek megléte (…) az alkotmányozásnak ki kell terjednie az egész társadalomra, az állampolgárokat fel kell készíteni az új alkotmány elfogadására.” (Igazságügyi Minisztérium, 1995, 1–2. o.)

IV. A népfelség elvének megsértése

A népfelség elve szerint minden hatalom forrása a nép. Az Alkotmány 2. § (2) bekezdése kimondta: „A Magyar Köztársaságban minden hatalom a népé.” Ebből következik, hogy a népfelség gyakorlásának két módja lehetséges:

• választott képviselők útján,
• közvetlenül, például népszavazás vagy alkotmányozó népgyűlés útján.

Az Alaptörvény elfogadása során azonban sem népszavazás, sem jogilag kötelező társadalmi részvétel nem történt. Az ún. „Nemzeti Konzultáció” nem minősült sem jogforrásnak, sem népi felhatalmazásnak, mivel nem volt normatív eljárásrendje, nem ellenőrizte független testület, és nem volt kötelező ereje.

A 1995-ös minisztériumi munkafüzet külön kiemelte:

„Nem elegendő ugyanis, ha a parlamenti pártok egyetértenek az alkotmányozással, hanem nélkülözhetetlen aktív közreműködésük is. (…) Végezetül, de valójában legfontosabb elemként az alkotmányozásnak ki kell terjednie az egész társadalomra, az állampolgárokat fel kell készíteni az új alkotmány elfogadására.” (Igazságügyi Minisztérium, 1995, 1. o.)

Ez az állítás egyértelműen megerősíti, hogy a 2011-es Alaptörvény elfogadása során nem teljesültek azok a legitimációs feltételek, amelyeket a jogtudomány és az állami szakmai előkészítés előírt.

V. Az Országgyűlés jogi státusa és a felhatalmazás hiánya

A 2010-ben megválasztott Országgyűlés az 1949. évi XX. törvény alapján működött, tehát az Alkotmányból származtatta saját legitimitását. Az ebből következő jogi láncolat szerint:

• az Alkotmány a néptől kapott felhatalmazás alapján létezik,
• az Országgyűlés az Alkotmányból nyeri hatalmát,
• így az Országgyűlés csak az Alkotmány által megengedett körben cselekedhet.

Mivel az Alkotmány nem engedélyezte új alkotmány létrehozását, az Országgyűlés meghaladta jogkörét, és önhatalmúlag lépett az eredeti alkotmányozó hatalom helyébe. Ez a lépés — jogdogmatikailag — önfelhatalmazásnak (auto-legitimáció) minősül, ami ellentétes a jogforrási hierarchia elvével.

VI. A jogfolytonosság megszakadása

Az Alaptörvény hatálybalépése (2012. január 1.) megszüntette a „Magyar Köztársaság” államjogi entitását, és helyébe a „Magyarország” elnevezésű államot állította. Ez nem pusztán szimbolikus, hanem államforma-változtatásnak minősül, mivel az államalkotó alany (a nép) és az államforma (köztársaság) megváltoztatása az alkotmányos rend alapjait érinti. Az 1989-es Alkotmány azonban ilyen jellegű változtatást népszavazáshoz kötött.

Mindez a jogfolytonosság elvének megszakadását jelenti. Az államiság alkotmányos alapja megszűnt, és új államjogi rend jött létre, amely formálisan Magyarország néven működik, de nem a Magyar Köztársaság jogutódjaként.

VII. Az Alaptörvény önreferenciális érvényessége

Az Alaptörvény önmaga hatályát a Záró rendelkezésekben deklarálja. Ez az ún. önreferenciális érvényesség („self-validating norm”) problémája, amelyre Hans Kelsen már a Tiszta jogtan című művében felhívta a figyelmet: egy norma nem adhat érvényt önmagának, mert az érvényesség mindig külső, magasabb rendű forrásból származik (Kelsen, 1960, 204–210. o.).

Az Alaptörvény tehát pozitivista értelemben érvényes (mert a hatalom alkalmazza), de jogelméleti értelemben nem legitim, mert nincs mögötte eredeti felhatalmazás. A jog érvényessége és legitimitása így kettévált: a hatalom működik, de nem jogszerűen alapozott.

VIII. Összegzés – jogi következtetések

A fenti elemzés alapján a következő megállapítások tehetők:

• Az Országgyűlés 2011-ben nem rendelkezett eredeti alkotmányozó hatalommal, csak módosítási jogkörrel.
• Az Alaptörvény elfogadása során nem történt közvetlen népi felhatalmazás, így sérült a népfelség elve.
• Az új államnév és jogrendi struktúra bevezetésével megszakadt a jogfolytonosság a Magyar Köztársaság és Magyarország között.
• Az Alaptörvény önmagát ruházta fel érvényességgel, ami ellentétes a jogforrási hierarchia és a normatív érvényesség elvével.

Következésképp az Alaptörvény jogilag vitatható érvényességű, legitimációs alapja nem vezethető le az 1989. évi Alkotmányból. E megállapítások alapján az Alaptörvény formálisan hatályos, de anyagi és jogelméleti értelemben érvénytelen norma, amely nem tekinthető a Magyar Köztársaság alkotmányos rendjének folytatásának. A hatályos államjogi struktúra tehát új államkezdetet képvisel, amelynek alapja nem a nép közvetlen felhatalmazása, hanem parlamenti önfelhatalmazás.

Felhasznált irodalom

• Igazságügyi Minisztérium. (1995). A magyar köztársaság alkotmányának szabályozási koncepciója (előzetes szakmai munkaanyag). Budapest: Igazságügyi Minisztérium. (Kézirat, 100 oldal, március) Antikvárium link

• Kelsen, H. (1960). Reine Rechtslehre. Wien: Österreichische Staatsdruckerei.
• 1949. évi XX. törvény az Alkotmányról (módosított szöveg: 1989. évi XXXI. törvény)
• Magyarország Alaptörvénye (2011. április 25.)